破題
  新型城鎮化無論怎麼“新”,總還是繞不開錢從何來的問題。不管是基礎設施建設、發展經濟,還是進城農民融入城市所面臨的就業、社保、住房等問題,都需要大量資金的支持。據國開行預測,2020年前,新型城鎮化至少需要50萬億元新投資以滿足新增城市居民的需求。
  在傳統城鎮化中,這些資金需求往往依賴財政投入。當財政不足以覆蓋時,政府往往通過賣地或舉債來解決,而還債又得依靠土地出讓收入,從而陷入了惡性循環。審計署最新報告預警了全國99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府的債務風險;而地方政府承諾以土地出讓收入償還債務的比率已占到債務餘額的37.23%。
  新型城鎮化勢必要拋棄“投資靠土地財政,融資靠貸款舉債”的老路。十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議因此特別要求建立多元可持續的資金保障機制,創新城市建設投融資機制,特別是要鼓勵社會資本參與城市公用設施的投資運營。
  在山西靈石、襄垣、武鄉三縣以及運城鹽湖區,2013年誕生了幾隻城鎮化建設基金。僅2013年1—9月,4縣區基金首期認購規模就達到28億元,並完成土地收儲、棚戶區改造、農村合作社、廣場開發等10餘個項目約4.7億元的首期投資。在蘇州木瀆,依托股份合作社做大做強集體經濟,不僅讓原村民有分紅,社區的基礎建設往往也是村集體自行解決。來自民間自發的力量,又為解決新型城鎮化錢的問題,提供了一種新的思路。
  ●南方日報記者 盧軼 黃倩蔚 發自江蘇蘇州、山西太原
  取經
  江蘇木瀆:股份合作社挑起城鎮化大梁
  一過元旦,江蘇蘇州市吳中區木瀆鎮香溪社區的不少人就開始翹首企盼了。每年春節前,社區里原金星村村民都能得到一筆2000元的福利分紅。
  原金星村村民之所以能夠參加分紅,是由於他們還有著另外一個身份——金星村股份合作社的股民。這源於10多年前的一次改革。
  原金星村所在的古鎮木瀆,是乾隆皇帝下江南六次到過的地方,歷來是富庶之地。木瀆鎮隸屬蘇州吳中區,距離蘇州市中心僅約10公里。隨著蘇州城鎮化的興起,金星村的土地和種地的人越來越少。原來村裡的1000多畝地到2000年前後,僅剩下200多畝。
  為瞭解決失地農民的出路問題,2001年,木瀆鎮金星村將村裡的集體資產進行了仔細核算後,組建了江蘇省第一個股份合作社。
  10多年過去了,香溪社區原黨支部書記徐金根仍然清楚記得那次村資產核算。他回憶,當時村裡有一些村集體企業,比如銅材廠等。當時核算的結果是,截至2001年5月31日,金星村集體凈資產總額為4295.44萬元,其中實物性凈資產為2643.05萬元,占61.53%;村辦公商業用地使用權折價1652.39萬元,占38.47%。
  金星村將評估出的4200多萬元凈資產折股量化給村民,其中8%為集體股,92%為個人分配股。根據章程,全村400名村民每人享受1股基本股,每股凈資產值8.36萬元。股份量化到戶(人)後,每戶發給股權證,今後不隨人口增減而變動。股權暫不得繼承、轉讓,不得買賣、抵押,不得退股提現。股份合作社的收益,來源於資產發包、出租、轉讓的增值部分和其他相關經營性收入。2001年下半年,合作社每股紅利收益為413元,2002年度每股紅利收益為900元,此後一直增加到如今的2000元。
  2003年,江蘇取消農村戶口和城市居民戶口的區別,金星村與山塘、塔影、香溪三個村合併為香溪社區,常住人口達到7800人。原金星村的村民變成居民後,生活方式發生了翻天覆地的變化。原本分散在自然村落的村民集中住到統一的住宅區,環境變美了,生活方便了,然而開銷卻越來越大。
  為了進一步拓寬農民的增收渠道,2005年11月,原金星村又發動了村民現金入股,組建了富民置業股份合作社,主要進行物業投資。像廠房出租等風險較小、回報穩定的領域更是合作社投資的重點。
  按照章程,富民置業股份合作社成人每人可入一股,小孩算半股,每股封頂2萬元。因此除了每年春節前的每人2000元的福利分紅,村集體還會在每年8月18日進行富民置業股份合作社的投資分紅。
  如今8年過去了,富民置業股份合作社的資產越做越大,村集體凈資產也從2001年的4200多萬元,一路攀升到2013年的2.8億,股民的投資分紅也越來越多。徐金根介紹,2012年的物業投資分紅每股是6800元,2013年達到了8800元。“加上2000元的福利分紅,相當於每個人可以分到10800元!”
  實際上,通過做強做大股份合作社,不僅使原村集體經濟保值增值,更讓原村民獲得分紅以解決基本的生活來源問題。在推動城鎮化中,這些股份合作社也起到了意想不到的作用。
  徐金根說,集體股每年的收益除了滾動用於投資經營外,還承擔了社區公共事業的支出,“比如舊村改造,通煤氣等公共設施的建設,原來都依靠政府給錢,現在我們自己就可以解決。”
  更加明顯的是合作社所進行的物業投資。僅香溪社區目前就已建有超過8萬平方米的工業用房和1.5萬平方米的商業用房。而在木瀆,不僅是原金星村,木瀆10個社區都有合作社。而由於在從村集體轉向社區的過程中,往往採取的是“並村不並經濟”的方式,因此幾乎每個社區都有多個合作社。如木瀆鎮集體經濟體量最大的天平社區,就擁有3個資產合作社和3個物業合作社,總資產達到了9.6億。到2013年,天平社區擁有三產用房17萬平方米,甚至還形成了南金橋天平工業區、天靈工業區、新華工業區3個產業園區,此外目前還有10萬平方米左右的三產用房在建,預計今年可投入使用。
  這些巨量的物業對於當地承接各類產業,促進經濟發展,起到了非常重要的作用。由於木瀆當地可開發空間有限,這些股份合作社還積極向外拓展,跨地區投資物業,對周邊經濟的發展也起到帶動作用。以天平社區為例,黨支部書記孫偉介紹,僅社區居民就辦起了數百家私營企業。也正因為如此,走在木瀆,總讓人覺得有些“恍惚”:一會是原汁原味的江南古鎮古村,一會是繁華的“商業帝國”和“產業基地”,延續了木瀆“聚寶盆”的美譽。
  不僅是社區一級的股份合作社,木瀆鎮也組建了全鎮拆遷集中安置入股的鎮惠民合作總社。合作總社不僅與部分社區合作社聯合開發三產項目,更成立了惠民置業股份公司,在當地轉戶農民安置房的建設中,扮演了重要角色。
  木瀆鎮常務副鎮長許峰介紹,依托這些股份合作社,木瀆鎮的電子商務、精密機械、汽車配件、節能環保、旅游商貿等支柱產業風生水起,並已基本融入了蘇州中心城區。而主要從事鎮級集體資產和惠民合作總社運作管理的木瀆集團預計2016年凈利潤可超過5個億,3年內可使鎮級財政基本擺脫對土地的依賴。
  山西靈石:私募基金盤活“休眠”民間資金
  與木瀆這種民間自發的力量相比,在距離蘇州1000多公里的山西省靈石縣,則採取了一種政府帶動民間資本的方式來解決城鎮化的資金問題——成立私募基金,這也是國內首次試點城鎮化私募基金。
  靈石縣之所以將目光投向民間資本,源於靈石的煩惱。靈石城鎮化水平不高,新型城鎮化面臨著巨大的資金需求。靈石縣縣長劉旋算過一筆賬:靈石縣2012年財政總收入36.7億元,一般預算收入13.8億多元,但城鎮化建設帶來的公共基礎設施投資、新產業鏈打造、村莊搬遷等資金需求,按照縣裡發展規劃,最近幾年起碼要投40億—50億元。即便把13億財政預算都用上了,仍然有很大的缺口。
  不過其實靈石是“守著金山難發展”。靈石是典型的資源縣。全縣含煤面積860平方公里,占全縣總面積的71.3%,地質儲量為91億噸,尤為突出的是含灰份在10%以下,含硫1%以下的優質主焦煤達12億噸。巨大的煤炭資源“養”出了許多腰纏萬貫的煤老闆。而在山西全省煤礦兼併整合重組後,不少民間資本退出了煤炭行業,百多億的資金基本處於“休眠”狀態。
  劉旋十分苦惱:全縣存款餘額有200多億元,貸款只有不到30%,但怎樣才能激活這個寶庫?
  山西證監局局長孫才仁出了個主意:成立城鎮化建設基金。“縣域經濟融資難,根本是缺資本金。以混合私募基金的形式,政府出資10%作為種子,做劣後保障,吸引社會資本組成投資基金,能使政府資金放大10倍杠桿。”
  靈石縣是山西省循環經濟、擴權強縣和金融創新試點縣,也是省級綜改試點縣之一。而山西省委書記袁純清、省長李小鵬等省領導也多次表示支持城鎮化建設基金試點。2013年4月14日,山西靈石的城鎮化建設基金揭牌成立,還有襄垣、武鄉兩個縣的基金也同時掛牌。三個縣的基金共募集社會資金25億元,先期到位50%左右。首批城鎮化建設基金也吸引了銀行、擔保、信托和券商等一大批金融機構跟進,他們與城鎮化基金組成擔保聯盟和金融服務團。
  有別於傳統地方融資平臺資金來源於財政,投資由財政主導,掛牌的三隻城鎮化基金完全按照市場化的方式投資城鎮化。三隻基金的GP管理人均是山西典石股權投資管理有限公司,LP投資人90%以上來自以煤老闆為代表的山西民間資金,僅有10%的資金來自於財政資金和政府平臺公司的投資。
  正因為此,基金如何使用不再由政府說了算。孫才仁介紹,政府派代表參加投委會,在投資決策和風險控制上有一定的話語權。但基金是市場化運作,政府雖有推薦項目的權利,最終投與不投卻由基金自行決定。政府代表只有一票,拍不了板。據瞭解,靈石基金投資保障房建設、低熱值煤發電以及土地收儲等項目,總投資額達2.8億元。這些投資都是由出資人共同拍板決定的。
  除了基金市場化的運作方式,既然作為私募基金,讓投資人賺到錢才是基金可持續發展的關鍵。靈石基金對投資項目做了“肥瘦搭配”的處理,將見效快的“好項目”和投入大、回報周期較長的“不好的項目”組成項目包,統一投資配置。試點縣政府在基金公司協助下對項目進行完善提升,形成切實可行的投融資“項目包”,與基金和“金融服務團”對接。這樣使基金對出資人有統一的預期回報。而政府引導資金充當劣後保障也讓出資人寬心不少。根據約定,基金一旦達不到經營預期,劣後資金就要用來分配,以保障投資者收益。
  “三隻基金目前在運行的有十幾個項目,重點突出城鎮化、產業化和農業現代化等項目,這種模式會繼續在省內推廣複製,很快就會有其他地方的新試點出爐。”作為山西省三隻城鎮化私募基金的主要推動者,山西省證監局相關負責人告訴南方日報記者。據瞭解,以襄垣縣為例,今年可通過基金投資帶動銀行貸款、金融租賃、公司債等投資近33億元。
  落地
  粵多方引導社會資金進入城鎮化
  很多人想到廣東都覺得“不差錢”。不過“最富的地方在廣東,最窮的地方也在廣東”,區域發展的不平衡也導致廣東人均財力在全國各省市中排名靠後。第一財政大省同樣面臨著新型城鎮化資金捉襟見肘的尷尬。
  實際上,在新型城鎮化投融資方面,廣東已經開展了一系列創新。為瞭解決新型城鎮化資金效益的最大化,廣東借力中央大型金融機構,在省級層面搭建新型城鎮化投融資平臺。其中,廣東政府與國家開發銀行廣東省分行、農業銀行廣東省分行分別簽訂城鎮化投融資框架協議。重點為我省新型城鎮化提供貸款、投資、債券、租賃、證券相結合的綜合金融服務,在2013—2017年重點支持我省城市基礎設施、綜合交通網絡、水利設施、產城結合、社會民生等城鎮化重點領域建設。
  通過該平臺,各地市上報項目可通過快速審批節約大量時間,在貸款額度上也能獲得相應保障。其中,農行將提供1000億元意向性信用額度,支持廣東新型城鎮化土地開發和集約利用、“三舊”改造及示範村、幸福村居建設等,幫助城鄉居民安居樂業。同時支持交通能源、水電氣供應、污水垃圾處理等領域的基礎設施建設,營造更優越的生產生活條件。
  以國開行廣東省分行的貸款為例,“首批國開行廣東省分行簽約的貸款額度有120億元,占了我行全年額度超過40%。”國開行相關負責人對南方日報記者表示,特別是在粵東西北擴容提質項目中,保障性住房建設、安居工程等都是支持重點。“通過與省住建廳牽手,我們與地市的合作提前參與到項目融資規劃,方案策劃中。”據瞭解,首批簽約的項目從去年3月開始著手,到7月已落實貸款。
  這一平臺的融資辦法有點類似山西靈石基金在投資項目時“肥瘦搭配”的模式,即對非盈利的公益性項目和盈利性項目實施整合,進行整體貸款。以湛江經濟技術開發區中科煉化項目安置小區(二期)項目為例,其建設內容就涵蓋了住宅、商鋪、幼兒園、派出所、道路、綠化、供水排水等多項公益性和經營性項目。
  事實上,對於民間資本發達的廣東而言,城鎮化資金的源頭活水,同樣寄望於民間資本。在《進一步促進粵東西北地區振興發展的決定》中,就明確提出探索財政手段與金融手段相配合的投入機制,由省財政分期出資40億元,推動建立粵東西北地區振興發展股權式基金,重點支持產業園區、中心城區及新區的基礎設施建設。
  此外我省目前也正在啟動新型城鎮化建設基金的有關創新工作,充分吸納民間資本,支持新型城鎮化建設相關領域和項目的建設與運營。據悉,國開行已同意廣東省分行與省住建廳合作進行新型城鎮化試點,設立城鎮化建設基金。
  “我們希望通過設立城鎮化建設基金,確立其開放性和公共性原則,對新型城鎮化建設起到示範引領作用,使參與投資的各方在實現投資效益的同時,與所在城市的市民分享共同發展、公共服務均等化的多贏結果,也希望逐漸減輕各地方政府對‘土地財政’的過度依賴。”省住建廳廳長王芃表示。
  財政廳廳長曾值權也表示,下一步,省財政在繼續加大對城鎮化發展投入力度的同時,將創新財政資金使用方式和投融資體制,有效發揮財政資金的“四兩撥千斤”的引導作用和乘數效應,通過採取補助、貼息或獎勵等方式,調動社會資本參與城鎮公用基礎設施、產業發展、生態環保和民生項目建設,提高城鎮的綜合實力和綜合承載力。
  其中,將繼續支持地方運用BT(建設—轉讓)、BOT(建設—運營—轉讓)等方式,加快基礎設施建設和城鄉綜合開發,逐步建立政府、企業、個人共同參與的多形式、多渠道的城鎮化建設投資體系。通過政府投資建設、社會投資建設、單位自籌建設、開發項目配建、產業園區集中配建和利用集體建設用地建設等多種方式,可以引導民間和社會資金參與保障性住房的投融資和建設中。
  記者手記
  盤活民資活水
  政府要做好引導
  剛結束的中央經濟工作會議和中央城鎮化工作會議提出了推進城鎮化建設的六大任務,其中包括建立多元可持續的資金保障機制。會議提到,要放寬市場準入,鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。
  城鎮化是一項浩大的工程,關係到未來社會民生經濟的發展。據國家開發銀行預計,未來三年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。
  在推進新型城鎮化、粵東西北中心城區擴容提質的過程中,如何以市場化模式引入金融機構資金一直是一大難題。特別是對於一些公益性、非盈利項目,往往依賴財政投入,難以獲得銀行貸款,即便獲得貸款也需財政償還。毫無疑問,政府在此過程中扮演著極其重要的角色。然而,如何做到有所為有所不為,起到引導和撬動作用,真正調動市場的力量,建立起競爭性獎勵的完善機制,值得探討。
  對於民間資本發達的廣東而言,城鎮化資金的民間源頭活水潛能巨大。中山大學嶺南學院財稅系主任林江分析認為,由於城鎮化資金缺口巨大,未來又涉及到市場運營,吸引民間資本來緩解城鎮化資金之渴是重中之重。
  城鎮化建設基金的設立或是撬動民間資本一個不錯的思路。山西成立私募基金,以少量政府資金帶動民間資本,推動城鎮化建設的做法,既解決了城鎮化的資金,又盤活了民間資金,使投資者可以獲得比較安全穩定的收益,形成了雙贏局面,搭建了地方經濟建設市場化機制和金融服務對接機制。
  不過,在這過程中,政府如何提出符合市場需求、為民眾所認可、為民間資本所認可的項目,如何引導資金自發向社會需要的地方流動,將是引入民間資金活水能否成功的重要因素。
  在記者採訪過程中,多位專家認為,這需要政府放低身段,以“推銷員”的角色,在與民眾充分溝通、交流的基礎上達成共識,形成對潛在投資者有吸引力的項目。林江直接表示,選擇投資者、開發者的過程中,政府必須堅持“投資者和開發者在項目理念上達成一致”,使被居民所認可的項目能夠真正落到實處。此外,養老、健康服務等配套規劃將有助於提升整體項目吸引力,既改善民生,又能吸引更多的金融機構參與進來,形成更加有效的融資模式。
  總策劃:王 芃 張東明 王垂林 蔡 瀛
  總統籌:郭亦樂 黃維德 郎國華 柳劍能
  執 行:盧 軼 曾 崢 李海濤 羅彥軍 林 鑫 張 迪  (原標題:資金保障:新型城鎮化須盤活民資活水)
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